Das Märchen von der Souveränität

Es hätte der große Tag von Angela Merkel werden können: Am 24. Januar 2013 landet der Helikopter der Bundeskanzlerin im Schweizer Davos. Jährlich treffen sich auf dem Weltwirtschaftsforum in Davos in fast 1.600 Metern Höhe die Spitzen der Weltwirtschaft. Kurz bevor sich im Schneegestöber die Türen für das Weltwirtschaftsforum öffneten, grätschte jedoch Englands Premierminister David Cameron dem deutschen Regierungsoberhaupt in ihren mit Spannung erwarteten Parforceritt für eine gemeinsame Europäische Wirtschafts- und Finanzpolitik.

„Es wird eine einfache Entscheidung sein: drinbleiben oder raus", hatte Cameron bei seiner Rede zur Europäischen Union wenige Tage zuvor postuliert. Er wolle einen besseren „Deal“ für Großbritannien, so seine Begründung für sein separatistisches Angebot: Im Falle seiner Wiederwahl wolle er im Jahr 2017 sein Staatsvolk über den Verbleib in der Europäischen Union abstimmen lassen.

Dabei beschäftigt nicht nur Staaten, sondern auch Regionen und Bundesländer die Frage nach der Eigenständigkeit. Peter Friedrich ist Minister für Europaangelegenheiten des Landes Baden-Württemberg und zerbrach sich seit Monaten den Kopf über die Position einer der größten und wirtschaftsstärksten Regionen in Europa. Im Januar stellte Friedrich seine neue europapolitische Strategie an der Zeppelin Universität vor. Doch nicht Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen oder die grenzübergreifenden Zusammenarbeit heizten das Gespräch an, sondern die Frage nach der Souveränität und der Mitsprache im großen Konstrukt „Europa“.

Baden-Württemberg zählt zu den solventesten Regionen der EU, ist wirtschaftlich besser gestellt als Finnland, Belgien oder Frankreich, doch muss sich in politischen Entscheidungen nicht nur der Bundes- sondern auch der Europaebene unterordnen. Wo bleibt die Souveränität? Auf die Frage nach den verbleibenden Kompetenzen der Länder antwortet Friedrich: „Ich sehe es nicht, dass die Landes- oder Regionalebene durch Europa ausgehöhlt wird. Im Gegenteil: Diese Ebene wird eher gestärkt." Trotzdem erklärt er, dass die Länder generell nur teil-souveräne Gliedstaaten seien, die beispielsweise überhaupt keine Haushaltsautonomie auf der Einnahmen-Seite hätten: „Wir können nur mit dem Bund verhandeln, wieviel die Länder letztlich bekommen.“ Aufgrund dieser eingeschränkten Souveränität sei es Friedrich „auch egal, ob die Körperschaftssteuer in Berlin oder Brüssel gemacht wird, solange es für uns auskömmlich ist.“ Ein pragmatischer Standpunkt, der so manchen Experten verwundert.

Professor Dr. Georg Jochum beschäftigt sich an seinem Lehrstuhl der Zeppelin Universität unter anderem mit Europarecht. Er kann die Argumentation des Ministers zwar nachvollziehen, merkt allerdings an, es sei „schon erstaunlich, dass die Länder unter den Bedingungen von Fiskalpakt und Schuldenbremse nicht mehr Haushaltsautonomie bei den Einnahmen, zum Beispiel in Form von eigenen Steuerquellen, einfordern.“ Ein Problem, das der Jurist Jochum dabei als gravierend einschätzt, ist die Legitimation: „Derzeit läuft die Abgabe von Souveränitätsrechten der Mitgliedstaaten darauf hinaus, dass diese Rechte einer demokratischen Mitwirkung entzogen werden und von der Regierungen in geheimer Runde verhandelt werden. “

Doch Friedrich sieht diese Situation ebenfalls durchaus kritisch: „Wir geben permanent Souveränität ab, aber sie kommt nirgendwo an", beschreibt Friedrich die Abgabe von Kompetenzen am Beispiel des Fiskalpakts. Er könne Umverteilungen nur dann zustimmen, wenn sie in eine vollkommen demokratisch legitimierte Hand weitergegeben würden. „Im Prinzip erleben wir die schleichende Entmachtung von Landtagen und Bundestagen durch abstrakte Regeln", so Friedrich. Die Frage der Haushaltskontrolle habe man nicht an das Europäische Parlament übertragen, sondern an eine „abstrakte Vertragsregel“, von der „wir alle wissen, dass sie nie funktionieren wird.“

Professor Dr. Patrick Bernhagen, Inhaber des ZU-Lehrstuhls für Politikwissenschaft, geht einen Schritt weiter und spricht sogar von einer Knebelung mit Verfassungsrang: „Zu den strukturellen Zwängen, mit denen sich nationale Gesetzgeber konfrontiert sehen, kommen in der Tat noch diverse gemeinschafts- und verfassungsrechtliche Knebel und halbautomatisierte Selbstbeschränkungen, wie Schuldenbremsen, mit denen man den strukturellen Beschränkungen gerade Herr werden will.“ Und auch Bernhagen bezweifelt, dass dies zu funktionieren vermag.

Trotzdem soll den Regionen auch auf Europäischer Ebene ein Ohr geliehen werden. Der Ausschuss der Regionen in Brüssel ist die entsprechende Repräsentanz, hat momentan aber fast 350 Mitglieder und ebenso viele Stellvertreter. Kritiker nennen den Ausschuss handlungsunfähig und bedeutungslos. Friedrich hebt das Hauptproblem des Ausschusses folgendermaßen hervor: „Der Ausschuss der Regionen hat zunächst das Problem, dass er rein beratend ist." Selten sei es gelungen, Vorschläge wirklich in politische Realität umzusetzen. Der Ausschuss sei nur der kleinste, gemeinsame Nenner regionaler Interesse, umschreibt Friedrich eine Sitzung im Gremium. Um regionale Interessen zu vertreten, sei dieses Zusammentreffen nicht der richtige Ort. „Sehr schön gesagt”, kommentiert Jochum: „Ich nehme mir heraus, dies noch härter zu formulieren: Der Ausschuss der Regionen kostet nur Geld und bringt nichts. Er sollte abgeschafft werden. Die Regionen machen ohnehin über ihre Vertretungen in Brüssel viel effektivere Lobbyarbeit.“

Denn auch im Detail schwächelt der Ausschuss: Gerade die Zusammensetzung kritisiert Friedrich als „sehr illuster". Bundesländer seien genauso Mitglied wie Städte und Regionen ohne Verwaltungsapparat, die nur auf dem Papier existierten. Ansonsten, führt Friedrich aus, müsse man sich fragen, ob man nicht auch noch ein Regionen- und Kommunalparlament brauche. „Wie viele Ebenen kann ich über parlamentarische Kammern abbilden?", fragt sich Friedrich gleichzeitig aber kritisch. Bernhagen rät von weiteren Institutionen dringend ab: „Auch die besten institutionellen Lösungen zur demokratischen Repräsentation im Mehrebenensystem stoßen an die Grenzen ihrer Effektivität, wenn die Zahl der Ebenen zu groß wird.“ Weiter erklärt er: „Wenn drei oder mehr Ebenen politischer Repräsentation miteinander verknüpft werden sollen, könnte man unter Umständen institutionelle Utopien in die Diskussion einbringen."

Die Verantwortung für den nun aus Deutschland kritisierten Ausschuss sieht hingegen Jochum vor allem bei den Deutschen: „Der Ausschuss ist auf die Initiative der deutschen Bundesländer zustande gekommen“, erklärt er. „Deutsche Ministerpräsidenten, die zehn Millionen Einwohner repräsentieren, sitzen neben luxemburgischen Dorfbürgermeistern gleichberechtigt nebeneinander“, problematisiert Jochum die Verteilung der knapp 350 Sitze. „Um es scherzhaft zu sagen“, so Jochum schließlich: „Die deutschen Landesregierungen, die dieses Gremium haben wollten, haben es auch verdient. Das wäre lustig, wenn es nicht durch den Steuerzahler finanziert würde.“

Bilder: Staatsministerium Baden-Württemberg (Presse), David Cameron auf dem Weltwirtschaftsforum 2013: World Economic Forum /swiss-image.ch/Photo by Moritz Hager