Sollte Cannabis legalisiert werden?

Die rot-grün-gelbe Regierung hat in ihrem Koalitionsvertrag beschlossen: „Wir führen die kontrollierte Abgabe von Cannabis an Erwachsene zu Genusszwecken in lizenzierten Geschäften ein.“ Was bedeutet das konkret?

Prof. Dr. Christian Adam: Ganz konkret ist dies noch nicht ausformuliert worden. Aber die wichtigsten Eckpunkte scheinen klar zu sein. Konkret wird Cannabis aus der Liste der Betäubungsmittel im Betäubungsmittelgesetz gestrichen. Stattdessen wird ein Gesetz angestrebt, das es Erwachsenen ab 18 Jahren erlaubt, Cannabisprodukte in lizenzierten Fachgeschäften und eventuell auch in Apotheken ganz legal zu kaufen.

Ein entsprechendes Gesetz soll noch in dieser Legislaturperiode verabschiedet werden. Was muss die Bundesregierung dabei beachten?

Adam: Es gibt Gerüchte, dass ein Gesetzentwurf im ersten Quartal stehen und bis Ende des Jahres verabschiedet werden soll. Ob das klappt, hängt am Ende aber wohl auch an der Europäischen Kommission. Denn aufgrund der deutlichen Spannungen zwischen der angestrebten Legalisierung und europa- sowie völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands möchte man sich nun erst einmal mit Brüssel darüber abstimmen. So sollen mögliche Konflikte, Vertragsverletzungsverfahren oder auch Sanktionen vermieden werden. Diese Hürden sind auf den ersten Blick rechtliche Hürden.

Allerdings haben die Hürden auch eine politische Dimension durch die vehementen Auseinandersetzungen um die Einhaltung europarechtlicher Vorgaben auf nationaler Ebene. Gerade Polen und Ungarn zeigen sich keineswegs begeistert von den deutschen Legalisierungsplänen. Und diese Länder stehen auch im Zentrum des Konflikts um die Frage, wie weitreichend der Vorrang von Europarecht in welchen Bereichen eigentlich ist. Da haben die Europäische Kommission, der Europäische Gerichtshof und die meisten Mitgliedstaaten natürlich völlig andere Vorstellungen als die Regierungen in Warschau und Budapest. Dem Vorwurf, dass Deutschland nur bei den anderen auf die Einhaltung von Europarecht pocht, aber selbst Vorgaben ignoriert, die einem unsinnig oder zu beschränkend vorkommen, möchte man sich natürlich nicht aussetzen. Daher ist die Abstimmung des Vorhabens auf europäischer Ebene – rechtlich, aber auch politisch – so wichtig.

Die Legalisierung von Cannabis ist nicht nur ein politischer Kraftakt, sondern auch eine ökonomische Herausforderung. Wie kann und soll die Lieferkette aussehen?

Adam: Auch das ist nach meinem Kenntnisstand noch gar nicht klar. Grundsätzlich gäbe es hier unterschiedliche Modelle. In Ländern mit einer Tradition von staatlichen Unternehmen und Monopolen auf die Abgabe von Alkohol sind diese Lieferketten teilweise sehr stark unter staatlicher Aufsicht beziehungsweise sogar ganz in staatlichen Händen. In Quebec beispielsweise übernimmt ein staatliches Unternehmen den Verkauf. In Ontario fungiert ein staatliches Unternehmen als Großhändler, während private Shops den Verkauf übernehmen. In Uruguay bauen zwei staatlich lizenzierte Unternehmen legal Cannabis an. In Deutschland ist wohl ein System mit privaten Lizenznehmern vorgesehen, die unter Kontrolle staatlicher Behörden anbauen, handeln und verkaufen.

Wie schwer wird der Markt für Cannabis Expertenschätzungen zufolge – und wie viel verdient der Staat daran an Steuern mit?

Adam: Das ist zum derzeitigen Zeitpunkt schwer zu sagen. Grundsätzlich waren die Legalisierungen in Kanada und auch in Teilen der USA mit großen Hoffnungen verbunden. Viele Unternehmen hatten auf einen riesigen Markt gehofft. Aber aufgrund der anhaltenden Probleme, den Schwarzmarkt zu verdrängen – insbesondere in Kalifornien –, befinden sich Unternehmen weiterhin in Konkurrenz mit deutlich billigeren und nicht-regulierten illegalen Anbietern.

Schätzungen für Deutschland gibt es gar nicht so viele. Die Schätzung von Haucap und Knoke aus dem Jahr 2021 geht von circa 400 Tonnen Cannabisbedarf in Deutschland pro Jahr aus. Daraus könnten sich dann eventuell 2 bis 3 Milliarden Euro an Steuereinnahmen generieren. Das beinhaltet die Umsatzsteuer, die geplante Cannabissteuer und auch Dinge wie die avisierten Lohnsteuereinnahmen von Menschen, die in der Cannabisbranche Arbeit finden werden. Diese Einnahmen würden natürlich nicht nur dem Bundeshaushalt zustehen, würden aber circa 0,6 Prozent der aktuellen Ausgaben aus dem Bundeshaushalt decken.

Wie wird der Preisbildungsprozess auf so einem hoch regulierten Markt aussehen? Bestimmt der Staat, wie viel Kiffen kostet?

Adam: Zu einem gewissen Teil auf jeden Fall. Das könnte er etwa über die Festsetzung von Mindestpreisen machen. Im deutschen Fall wird er wohl hauptsächlich über Besteuerung, aber auch indirekt über die Regulierung der Abgabe und der gesamten Lieferkette nimmt der Staat Einfluss nehmen auf die Preisbildung – schließlich werden damit die Produktionskosten beeinflusst. Natürlich kommt es aber auch auf die Frage an, wie kompetitiv der Cannabismarkt wird. Gibt es viele Geschäfte, die sich in einer Art Preiswettbewerb befinden oder werden wir es quasi mit lokalen Monopolisten zu tun haben? Gerade auch diese Frage wird nicht zuletzt der Staat über die Vergabepraxis der Lizenzen entscheiden. Werden hier sehr viele Lizenzen vergeben oder nur wenige? Im Moment ist keine maximale Anzahl von Lizenzen vorgesehen. Gerade das soll aber dabei helfen, den Schwarzmarkt möglichst schnell und möglichst weit zurückzudrängen. Gerade die Erfahrungen aus Kalifornien deuten darauf hin, dass dies nur möglich ist, wenn die legale Abgabe auch wirklich in der Fläche möglich ist.

Der Cannabiskonsum zu medizinischen Zwecken ist in Deutschland seit fünf Jahren legal. Welches System steckt dahinter und lässt sich dieses 1:1 übertragen?

Adam: Eine 1:1-Übertragung scheint zumindest nicht angestrebt zu werden. Denn einerseits stehen dabei natürlich die Apotheken als Abgabestelle im Zentrum. Andererseits handelt es sich dabei natürlich um einen viel kleineren Markt. Konkret ist die sogenannte Cannabisagentur innerhalb des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte rechtlich gesehen Dreh- und Angelpunkt. Sie fungiert rechtlich als pharmazeutischer Unternehmer und Großhändler; in der Praxis ist es jedoch so, dass die Cannabisagentur dem privaten Unternehmen Cansativa die gesamte Logistik überlassen hat. Es gibt drei private Unternehmen, die medizinisches Cannabis in Deutschland anbauen dürfen – allerdings nicht als Lizenznehmer, sondern als Vertragspartner und Zulieferer vertraglich festgelegter Mengen. Cansativa holt das Cannabis bei diesen Unternehmen ab und beliefert die abgebenden Apotheken.

Grundsätzlich kann jedoch nur ein Bruchteil des Bedarfs an medizinischem Cannabis aus deutschem Anbau durch diese in Deutschland anbauenden Unternehmen gedeckt werden. Zusammen liefern diese Unternehmen wohl aktuell nur etwa 2,6 Tonnen Cannabis pro Jahr. Zusätzlich importiert Deutschland über 20 Tonnen aus dem Ausland – Tendenz steigend. Wenn wir nun davon ausgehen, dass es einen Markt für etwa 400 Tonnen Cannabis zum Freizeitgebrauch gibt, dann müsste man die nationalen Anbaukapazitäten drastisch ausbauen. Da das wahrscheinlich gar nicht so einfach möglich ist, betont das Positionspapier der FDP zur Cannabislegalisierung, dass auch zu Freizeitzwecken der Import aus anderen Ländern möglich sein sollte. Aber gerade hier könnte es Konflikte mit europarechtlichen Vorgaben geben. Deshalb geht das Eckpunktepapier der Bundesregierung aktuell davon aus, dass der gesamte Bedarf durch deutschen Anbau gedeckt werden muss. Auch das wird die praktische Verfügbarkeit sowie den Preis beeinflussen – man denke etwa an die aktuell sehr hohen Energiekosten in Deutschland.

Eine wichtige Rolle bei der Ausgabe von Cannabis könnten demnach Apotheken spielen. Sollen dort tatsächlich bald Drogen verkauft werden?

Adam: Hier gibt es Für und Wider. Im Moment wird dies tatsächlich in Erwägung gezogen. Die lizensierten Fachgeschäfte stehen jedoch eher im Mittelpunkt des Vorhabens. Meine persönliche Einschätzung wäre, dass es eher auf die Rahmenbedingungen des Verkaufssettings ankommt. Werden Alterskontrollen wirklich durchgeführt? Werden maximale Verkaufsmengen strikt eingehalten? Wird Beratung aktiv betrieben? Werden Vorgaben an Lagerung, Information, Umverpackung usw. wirklich streng eingehalten oder eben nicht? Ich würde unterstellen, dass gerade Apotheken das alles sehr seriös sicherstellen könnten. Gerade auch dann, wenn es für sie finanziell attraktiv ist. Aber diese Aufgabe kann unter Umständen genauso gut – wenn nicht sogar besser – von Fachgeschäften erledigt werden. Wenn das gegeben sein sollte, dann glaube ich persönlich nicht, dass es einen großen Unterschied macht, ob der Verkaufsort eine Apotheke oder ein Fachgeschäft ist.

Wie gefährlich wäre das? Schließlich würde Cannabis plötzlich mitten im Leben stehen, frei verfügbar neben Kopfschmerztabletten und Hustentropfen?

Adam: Genau das ist ja die heiß diskutierte Frage. Viele würden argumentieren, dass gerade ein solches System viel weniger Gefahren beinhaltet als das derzeitige, wo ein nicht kontrolliertes Produkt ja ebenfalls täglich von sehr vielen Menschen illegal gekauft und konsumiert wird. Aber am Ende wird dies eine empirische Frage bleiben, die es zu untersuchen gilt. Recht klar zeigt sich dabei, dass Erwachsene tatsächlich Gebrauch von diesem neu erworbenen Recht machen und einen deutlich erhöhten Konsum aufweisen. Ob dies jedoch auch gesundheitlich zu gravierenden negativen Effekten führt, ist dabei weniger klar.

Viel heißer diskutiert werden die Auswirkungen auf Jugendliche, die ja weiterhin nicht legal konsumieren dürfen. Tatsächlich zeigen in diesem Zusammenhang auch die meisten mir bekannten Studien – mit wenigen Ausnahmen – keinen Anstieg im problematischen Konsumverhalten von Jugendlichen. Allerdings sinkt der Anteil an Jugendlichen, die fast täglich Cannabis konsumieren, in legalisierenden Ländern auch nicht im Zuge verstärkter Präventionsbemühungen, die mit einer Legalisierung meist einhergehen. Entwarnung geben Skeptiker einer Legalisierung auch deshalb nicht, weil eine schlagartige Veränderung von Konsummustern in breiten Teilen der Bevölkerung gar nicht ihre zentrale Sorge ist. Vielmehr ist die Befürchtung, dass durch die Legalisierung Cannabiskonsum langfristig nicht nur so normal wird wie Alkoholkonsum, sondern auch so verbreitet ist und damit Abhängigkeit langfristig zu einem ähnlich großen Problem werden könnte wie bei der Volksdroge Alkohol.

Wo viel Geld im Spiel ist, bildet sich auch ein Schwarzmarkt: Wie lässt sich dieser austrocknen?

Adam: Den Schwarzmarkt gibt es ja jetzt schon. Aber die spannende Frage ist tatsächlich, inwieweit sich dieser austrocknen lässt. Während man Jahrzehnte auf theoretischer Ebene darüber gestritten hat, ob sich dieser im Zuge einer Legalisierung auflöst oder nicht, erlauben es die Legalisierungen in verschiedenen Ländern, der Frage nun eben auch empirisch nachzugehen. Ein Selbstläufer wird das auf keinen Fall. In Kalifornien bleibt der Schwarzmarkt weiterhin deutlich größer als der legale Markt. In Kanada dagegen ist man erfolgreicher, aber auch dort hat es einige Jahre gedauert, bis der legale Markt erstmals größer war als der Schwarzmarkt.

Ob das gelingt, hängt wohl von einer Vielzahl an Faktoren ab – und viele davon sind mit konkreten Regulierungsfragen verbunden. Eine habe ich schon angesprochen: Wenn legales Cannabis nicht verfügbar ist, wird illegales nachgefragt. Je höher die Preise, je schmaler die legale Produktpalette, je restriktiver der Zugang und je geringer die THC-Konzentration der legalen Produkte, desto stabiler dürfte die illegale Nachfrage bleiben. Für Alkohol gibt es bei uns deshalb keinen bedeutsamen Schwarzmarkt, weil Alkohol billig, in unzähligen Darreichungsformen und quasi rund um die Uhr überall verfügbar ist.

Gleichzeitig sind sich alle einig, dass es ein solch laxes Regulierungsmodell zu vermeiden gilt. Gerade deshalb wird es aber wohl auch deutlich schwerer, den Schwarzmarkt für Cannabis komplett zu verdrängen. Ich gehe davon aus, dass man hier doch in regelmäßigen Abständen regulativ nachjustieren wird. Das sehen wir zumindest in anderen Ländern, in denen die Regulierung immer wieder gelockert wurde, um den Schwarzmarkt weiter zurückzudrängen. Schließlich hängt es auch von der Effektivität der Präventionsmaßnahmen bei Jugendlichen ab und auch davon, wie viele Ressourcen bei Polizei, Staatsanwaltschaften und Gerichten für die Bekämpfung des Schwarzmarktes zur Verfügung stehen.

Wird aus der Legalisierung von Cannabis aus Deutschland eine Kiffernation – oder ist sie es bereits heute?

Adam: Hier würde ich mir die Gegenfrage erlauben, was denn eine Kiffernation ist. Falls wir irgendwann an den Punkt kommen, an dem beim Sommerfest der Zeppelin Universität oder Familienfeiern nicht nur Wein und Bier ausgegeben werden, sondern auch Cannabis, dann wären wir dort sicherlich angelangt. Aktuell geht der epidemiologische Suchtsurvey davon aus, dass circa 4 bis 5 Prozent der erwachsenen Bevölkerung mindestens einmal pro Jahr Cannabis konsumiert. Dieser Anteil wird sicherlich steigen. Problematisch ist das aber nicht unbedingt. Die entscheidende Frage wird sein, wie sich der Anteil jener entwickelt, die fast täglich konsumieren.

Halten Sie eine Legalisierung von Cannabis für falsch oder richtig? Und wie begründen Sie Ihre Aussage?

Adam: Aus wissenschaftlicher Sicht wissen wir sicherlich viel mehr über die Auswirkungen von Entkriminalisierung als über die Effekte einer Legalisierung – trotz der Erfahrungen aus Uruguay, Kanada, Teilen der USA oder jüngst Luxemburg. Gerade, weil sich die regulative Ausgestaltung dieser Legalisierungen drastisch unterscheidet, ist dieser Weg sicherlich mit mehr Unsicherheit verbunden. Ich persönlich bin ehrlich gesagt etwas ambivalent. Es gibt gute Argumente für eine Legalisierung, von denen einige mittlerweile auch besser empirisch zu untermauern sind. Gleichzeitig glaube ich nicht, dass sich alle Hoffnungen, die von vielen mit einer Legalisierung verbunden werden, auch erfüllen lassen. Die Debatte rund um die Legalisierung von Prostitution wurde ja lange Zeit mit sehr ähnlichen Argumenten geführt. Doch mittlerweile wissen wir, dass diese Legalisierung wohl gerade in puncto Menschenhandel und Zwangsprostitution auch sehr problematische Entwicklungen verstärkt und nicht abgeschwächt hat – und das nicht nur bei uns, sondern auch in einigen Nachbarländern.

Bei Cannabis erhoffen wir uns ja auch eine vollständige Zurückdrängung des Schwarzmarktes bei gleichzeitig starker Kosteneinsparung des Staates vor allem durch Entlastung der Strafverfolgungsbehörden. Was dagegen nicht in die Schätzungen aufgenommen wird, sind die neu entstehenden Verwaltungskosten, die zwangsläufig anfallen, um die engmaschige Kontrolle der Fachgeschäfte und der gesamten Lieferkette in der Fläche auch wirklich sicherzustellen. Diese administrativen Erfüllungskosten werden derzeit noch ausgeblendet, sie werden aber die Einsparungen – etwa bei der Polizei – durchaus schmälern.

Auch wenn meiner Meinung nach einige Befürworter zu optimistisch sind, halte ich eine Legalisierung unter den aktuellen Bedingungen, die sehr stark auf möglichst guten Gesundheitsschutz ausgelegt sind, dennoch für vertretbar. Spannend wird sein, inwiefern diese Betonung von Gesundheitsschutz auch langfristig aufrechterhalten werden kann. Denn während der Diskurs aktuell sehr stark von Public Health-Experten geprägt ist, entstand gerade in den USA und in Kanada mit der Legalisierung auch branchenspezifische Interessenvertretungen der Cannabisindustrie, die in der Tendenz immer stärkere Deregulierung fordern, um den legalen Markt konkurrenzfähiger gegenüber dem fortbestehenden Schwarzmarkt zu machen. Und auch ohne dies ist in Deutschland jetzt schon vorgesehen, in der ersten Evaluationsrunde unter Umständen Edibles – das heißt essbare Produkte wie Schokoriegel mit THC – zu erlauben. Ob man dadurch insgesamt strukturell auf eine schiefe Ebene gelangt, die langfristig zu immer stärkerer Deregulierung führt, hängt eben auch davon ab, wie stark die organisierten Bemühungen der Public Health-Community bleiben.